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Lo que puede parecer una formalidad es en realidad la muestra de un proceso inconcluso en el que el Estado se desentiende antes de tiempo y puede tener un impacto importante en la vida de las personas que los reciben. El Instituto de Vivienda de la Ciudad aceleró el proceso de entrega, aunque subejecuta fondos para el mantenimiento de los complejos sociales.

El Estado construye viviendas sociales para solucionar los problemas habitacionales de quienes más lo necesitan. Pero en muchos casos, en lugar de entregarles una solución definitiva, los deja en un limbo legal, en el que no son del todo dueños de sus departamentos o casas. Es lo que le ocurre al 17% de las familias que están en viviendas sociales, un número que ha bajado en los últimos años, pero aún representa a casi una de cada cinco familias. Lo que puede parecer una formalidad es, en realidad, la muestra de un proceso inconcluso en el que el Estado se desentiende antes de tiempo y puede tener un impacto importante en la vida de las personas. El hecho de ser legalmente dueño de la propiedad, tiene efectos en las decisiones que toman las personas y puede mejorar la calidad de vida.

Mónica vive en uno de los más de nueve mil departamentos en esta situación. La noche del 7 febrero de 2007 vio cómo se incendiaba la villa en la que vivía. No se sabe cómo empezó el fuego, pero quemó buena parte de esas casas precarias que estaban debajo de la Autopista 7, en Villa Soldati, al sur de la Ciudad. Le decían Villa Cartón porque muchos de los que vivían ahí trabajaban de revisar la basura ajena para rescatar cartón y otros elementos reciclables. Su casa no se quemó, pero el Gobierno de la Ciudad decidió evacuarlos a todos. Los trasladó a casas precarias en el Parque Roca, donde esperaron las viviendas sociales que el Gobierno les había prometido.

En 2013, seis largos años después del incendio, el sueño de una casa propia se cumplía. Mónica recibió un departamento de tres ambientes para ella, su pareja y sus hijos, con conexión de gas y un inodoro conectado a la cañería en el Complejo Padre Mugica, en Villa Lugano, a pocos metros de la Avenida General Paz, que divide a la Ciudad de la Provincia de Buenos Aires. Parecía un sueño. Y lo fue por algunos meses. Hasta que un día de lluvia empezó a entrar agua por el techo a su departamento en el cuarto piso, el último del edificio. Aparecieron fisuras en las paredes. Los cortocircuitos se multiplicaron. Los departamentos que les habían entregado estaban llenos de problemas estructurales.

En otros departamentos del mismo complejo el agua caía directamente desde los enchufes, creando pánico entre los vecinos. Se caía el cielo raso. En el último tiempo cedieron pisos enteros, y se cayeron una cocina completa al piso de abajo y una bañadera en otro. “Es un milagro que no se haya muerto nadie, hasta ahora”, dice Mónica.

El agua caía directamente desde los enchufes, creando pánico entre los vecinos.

Sumados a los problemas de construcción, estaban los que vienen con la convivencia forzada con vecinos que no se conocían. Acostumbrados a vivir en casas, precarias pero casas al fin, descubrieron lo que es depender de otros para solucionar problemas: el vecino de arriba tiene que abrirte la puerta para parar la fuga de agua, y si los vecinos no colaboran no se puede solucionar. El hecho de que los vecinos viniesen desde distintas villas y no se conociesen no ayudó. Además de los habitantes de la Villa El Cartón, había familias relocalizadas desde la vera del Riachuelo, de la Villa 21-24 y del asentamiento Agustín Magaldi.

Y quedaron en tierra de nadie, en el borde de la Ciudad, con poca conexión y en medio de discusiones entre el Gobierno nacional y el Gobierno de la Ciudad cuando ambos eran gobernados por partidos opuestos. Es que la construcción del Complejo Mugica tuvo algunas particularidades. Empezó en 2008 con un acuerdo entre el Gobierno nacional y la Fundación Madres de Plaza de Mayo, como parte del programa Sueños Compartidos. La Fundación hacía las obras, el Gobierno nacional las financiaba y luego el Gobierno porteño las adjudicaba. Muchas partes involucradas en el proceso, en el que al final nadie se hizo cargo.

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En 2012, la Fundación fue  acusada de desviar fondos de la construcción, y varios de sus responsables quedaron bajo investigación judicial, entre otros el responsable de la Fundación, Sergio Shoklender, y su presidenta, Hebe de Bonafini. La Fundación entonces traspasó la obra a una empresa privada: Sentra SA, que finalmente entregó los departamentos. Pero ambos gobiernos -el nacional y el porteño-, los recibieron con observaciones, aclarando que no los consideraban terminados por las fallas evidentes. Incluso hay un edificio casi terminado y abandonado en una de las puntas, sobre el que el Gobierno espera una evaluación de la Universidad Tecnológica Nacional (UTN) para definir si no es más eficiente derrumbarlo que terminarlo. Tales son los problemas estructurales de la construcción.

El Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC), el organismo a cargo de las viviendas sociales porteñas, en el apuro de entregar los departamentos y sacar a los vecinos de situaciones más críticas, los adjudicó de todas maneras. Y los vecinos, como Mónica, se mudaron allí. No sabían en lo que se metían.

A partir de ahí los nuevos dueños empezaron años de lucha para que el gobierno reconozca los problemas estructurales y los resuelva. La Justicia falló varias veces sobre el tema y ya en 2013 intimó a los gobiernos nacional y porteño a hacer las reparaciones necesarias. Pero los problemas de fondo no se resuelven. Hoy hay un pequeño equipo de mantenimiento del IVC que hace reparaciones menores urgentes, pero que no da a basto con las necesidades de 600 departamentos y las 2.800 personas que ahí viven.

Mientras siguen las batallas legales, Mónica trata también de organizar a sus vecinos para hacerse cargo de los edificios. Pero tiene encima un problema legal: no son dueños formales de sus departamentos. La propiedad todavía está en manos del gobierno, lo que implica, entre otras cosas, que no pueden constituir los consorcios de vecinos, la organización que se haría cargo de mantener los espacios comunes, cómo arreglar las escaleras o limpiar las plazas.

El hecho de tener un título puede parecer una cuestión burocrática secundaria y para muchos vecinos lo es. Sus energías están puestas sobretodo en pelear por casas decentes, no en tener un pedazo de papel. Pero el título es una herramienta que puede mejorar la calidad de vida de las personas.

Un estudio realizado por dos economistas, Ernesto Schargrodsky, hoy rector de la Universidad Torcuato Di Tella, y Sebastián Galiani, ahora secretario de Política Económica del Ministerio de Hacienda de la Nación, mostró que el hecho de tener títulos de propiedad mejoraba la calidad de la vivienda, pero también aumentaban los años de estudio de los hijos de los dueños, con mayores probabilidades de terminar la escuela secundaria; y bajaba el número de habitantes en la casa, de seis a cinco.

El hecho de tener títulos de propiedad aumentaba la calidad de la vivienda, pero también los años de estudio de los hijos de los dueños.

El estudio se hizo en el barrio de Francisco Solano, en Quilmes, un asentamiento de principios de los ’80 en el que parte de los propietarios originales de las tierras se las vendieron al Estado, que a su vez se las transfirió a los vecinos y desde entonces fueron dueños legales de sus casas. Otra parte decidió no hacerlo, por distintas razones, y eso dejó a esos vecinos en un limbo legal. Las diferencias en la calidad de vida que observaron los investigadores son el resultado de esa diferencia: tener o no tener el título. Hay algo en la seguridad de la propiedad que cambia profundamente la forma en que se piensa el futuro.

En el caso de los complejos sociales de la Ciudad, un análisis realizado por el Centro de Investigación de Política Urbana y Vivienda de la Universidad Torcuato Di Tella para este trabajo, confirma que un barrio que tiene una mayor proporción de títulos de propiedad está relacionado con mejores condiciones de vida, como mostró el estudio de Schargrodsky y Galiani de hace casi una década. Al analizar los datos del Censo 2010 y compararlos con el porcentaje de viviendas escrituradas, se ve una relación entre la proporción de propiedades con títulos y ciertos indicadores, como el porcentaje de personas que terminaron la educación secundaria o los hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), es decir que viven con hacinamiento, en malas condiciones sanitarias o donde pocos miembros del hogar tienen trabajo.

En conjuntos con bajo nivel de escrituración (en los que el promedio de personas con títulos es de sólo del 19%) la proporción de hogares con NBI es en promedio del 17 por ciento. Pero en los que tienen una mayoría de departamentos escriturados (superan el 76%), la proporción baja al 7% en promedio.

La cantidad de personas con educación secundaria también aumenta en los complejos con más dueños legales: las personas con educación secundaria pasan del 61% al 68 por ciento. Los títulos pueden no ser el único factor que explica la diferencia entre las familias, pero hay una clara correlación.  

“Una vez que una persona tiene seguridad sobre la tenencia de su propiedad puede invertir más en el mejoramiento y en el cuidado de su casa”, señaló a Chequeado Cynthia Goytía, directora del Centro de Investigación en Política Urbana y Vivienda (CIPUV), de la Universidad Torcuato Di Tella. Y agregó: “Y cuando está resuelto el tema de la vivienda, puede también invertir en otras cosas, como mayor educación”.

“Cuando está resuelto el tema de la vivienda, puede también invertir en otras cosas, como mayor educación”.

Aunque el título es una herramienta valiosa, hoy entre los 52 mil departamentos que están a cargo del IVC el 17% no tiene título de propiedad. En algunos casos, como el Mugica, no se le entregaron los títulos a nadie en el complejo, pero en muchos otros a lo largo del tiempo sólo parte de los departamentos fueron regularizados. “Al interior de los conjuntos hay una diferencia entre los edificios en los que los vecinos tienen títulos y los que no. Si el Estado hubiese entregado los títulos desde la adjudicación de las unidades, es muy probable que se podrían haber generado desde el inicio los incentivos correctos para su mantenimiento y cuidado por parte de los vecinos y sus consorcios”, observó Goytía.

Fuente: elaboración de Chequeado en base a datos del IVC y de Agustín Negri (Externalidades de la vivienda social. El caso de la ciudad de Buenos Aires). Incluye a todos los complejos sociales de más de 100 departamentos, salvo excepciones no identificables en la base de datos.

Y una cosa es cuando las viviendas son el resultado de un proceso de ocupación, en el que el Estado interviene al final para regularizar una situación generada por otros, los ocupantes, e incluye un proceso a veces engorroso de expropiación y luego titularización, y otra es cuando el propio Estado construye viviendas en sus terrenos y después no le da los derechos legales a quienes se las entrega. ¿Por qué pasa esto? ¿Qué responden las autoridades cuando se le pregunta por esta falencia?

En las viviendas sociales, en algunos casos, como el de Mónica, es porque el Gobierno nunca terminó el proceso de construcción. Apurado por entregar las casas casi terminadas para dárselas a vecinos en situaciones críticas, los muda sin darles una solución definitiva, sin siquiera haberle aceptado la obra a la constructora. En otros casos, el Estado no termina sus propios procesos burocráticos y no llega a la etapa de venderle a los vecinos esas viviendas y, al final, entregarles el título. En todos los casos, pasada la urgencia, el Estado se retira y no termina el proceso, dejando a los vecinos en un limbo legal, sin herramientas para organizarse y mantener los complejos.

Pasada la urgencia, el Estado se retira y no termina el proceso

El IVC reconoció el problema hace varios años, y en 2011 la Legislatura porteña aprobó una ley para regularizar la tenencia de los complejos sociales. El ritmo de entrega de títulos de sus complejos efectivamente se aceleró, y en los últimos cinco años (2012- 2017) el promedio fue de 1.100 por año, contra los 600 que se entregaban en la década anterior (2000 – 2011). A este ritmo todavía se necesitarían ocho años para regularizar la situación actual. Y eso sería si de acá en más en todo nuevo complejo se entregan todas las propiedades con sus títulos correspondientes.

Juan Maquieyra, director del IVC, asegura que esta es una de las prioridades del instituto: avanzar con los que faltan. Dice que aprendieron de las experiencias pasadas y que ahora los títulos se otorgan en el momento de entregar el departamento, procedimiento que -asegura- se seguirá con todos los conjuntos en el futuro, algo que ya implementaron con algunos que entregaron el año último, como San Antonio y Lacarra.

La misma ley de 2011, además, estableció que aunque los departamentos estuviesen escriturados el Gobierno no puede abandonar sus responsabilidades por las obras y mejoras previstas. Es un miedo de los vecinos que, una vez que sean titulares, tengan que enfrentar solos todos los problemas estructurales y que el Estado vuelva a desentenderse.  

Los problemas de la construcción del Complejo Padre Mugica, donde viven Mónica y su familia tiene algunas particularidades por cómo fue su proceso. Pero la historia de abandono se repite en muchos otros casos, como en los grandes complejos históricos que se construyeron hace más de 40 años.

Un caso es Soldati. El complejo es enorme: tiene 3.200 departamentos donde viven alrededor de 18 mil personas. Construido entre 1973 y 1978 fue usado para reubicar a personas desplazadas por la construcción de autopistas, gente que vivía en conventillos en La Boca o a personas afectadas por los programas de erradicación de villas durante la dictadura, entre otros. Tampoco se entregaron escrituras en su momento, y hoy, después de un proceso de formalización llevado adelante en los últimos años, todavía el 9% de los vecinos no tiene su título.

Soldati tiene algunos problemas parecidos a los que tiene Mugica por la falta de mantenimiento: las cloacas se rebalsan, los caños se rompen constantemente, los tanques de agua están sucios y los ascensores rara vez andan, en edificios que tienen hasta 15 pisos.

Soldati fue pensado como uno de esos grandes proyectos que empezaron en los países más desarrollados en los años ‘30  y se masificaron después de la Segunda Guerra Mundial para paliar los déficits habitacionales. Para los años ‘70, cuando se construyó Soldati, en algunos casos ya habían declarado fracasado este tipo de complejos, que concentraban a poblaciones pobres en áreas alejadas de la ciudad.

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Soldati, igual que estos ejemplos internacionales, fue armado para una “vida ideal” que no es la que lleva la mayoría de la gente: espacios para comercios al interior del barrio que nunca funcionaron y hoy son departamentos precarios, o grandes corredores para favorecer la circulación, que los vecinos bloquearon con puertas y rejas por temor a ser asaltados.

Otro problema de diseño fue el tamaño del complejo en sí. Con 109 edificios y 18 mil personas es virtualmente imposible reunirlos para tomar las decisiones de administración. El Estado consideró que su trabajo terminaba en entregar los departamentos y no se preocupó por darles los títulos ni ayudar a armar los consorcios. El mantenimiento quedó bajo su responsabilidad, pero tampoco se hizo cargo.

Sin embargo, algunos vecinos intentan enfrentar la situación y en varios edificio se armaron consorcios. Karina es una de las organizadoras: “Ponemos $300 cada uno al mes de los departamentos de dos ambientes, y $350 los de tres ambientes, y con eso arreglamos un poco el edificio, cortamos el pasto acá afuera y cambiamos alguno de los caños”. Pero tienen recursos limitados y no pueden con esto resolver problemas estructurales o cuestiones que vayan más allá de ese edificio.

La situación es crítica. Hace mucho. Tras décadas de abandono, en 2001 la Legislatura de la Ciudad declaró la emergencia edilicia y ambiental del complejo para que el Gobierno tomara las medidas necesarias para la “solución de las fallas estructurales, vicios de construcción, mejoras en infraestructura y saneamiento ambiental”. También se debía avanzar con una propuesta “para la realización y conclusión del proceso de escrituración”. La emergencia era por un año. Se extendió por un año más y en 2003 la Comisión técnica a cargo definió la lista de obras necesarias. Más de una década después de la aprobación de ley, en 2014, la Cámara en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad señaló que todavía había obras en licitación y otras en proceso de ejecución.

En 2001 la Legislatura de la Ciudad declaró la emergencia edilicia y ambiental del complejo. En 2014, la Justicia señaló que todavía había obras en licitación y otras en proceso de ejecución.

En 2015 la falta de mantenimiento demostró ser dramática: Cristian Crespo, de 17 años, murió cuando corría por la escalera jugando con dos amigos. Se apoyó en una baranda que cedió y cayó del sexto piso de uno de los edificios. El IVC reparó esa baranda e hizo algunas mejoras puntuales.

Pero los problemas siguen, y el Gobierno suele intervenir sólo cuando los vecinos logran que la Justicia lo obligue. Hoy hay en la Justicia de la Ciudad 14 amparos por las malas condiciones del complejo. En 2016 la Justicia llegó a aplicarle multas al presidente del IVC para que resolviese algunos de los problemas del complejo.

Y los arreglos que se hacen son sobre esos casos puntuales que un grupo de vecinos demanda, pero no hay una visión estructural de los problemas de los complejos. Así, por ejemplo, entre los amparos que tiene la Justicia de Soldati hay uno por la situación de los edificios 85, 87 y 88. Otro exige mejoras en los edificios 90, 91, 92, 93 y 94. Uno diferente pide que se declare la emergencia edilicia en el edificio 61: y otro exige la rehabilitación del nudo 8 y los edificios que lo componen. Así, cada grupo de vecinos reclama ante la Justicia por su situación, y aunque puede que se resuelva el problema del edificio 90, es posible que el 89 tenga los mismos  y no se haga nada al respecto.

El IVC admite las faltas. Su actual presidente, Maquieyra, reconoce que no se llevó adelante en el pasado un plan integral y sustentable para los conjuntos. Pero promete que eso va a cambiar: “Armamos un diseño integral, que es un plan a 12 años aproximadamente”. El plan se construyó en base a una matriz de riesgo, para determinar cuáles son los conjuntos en situación más crítica y a partir de ahí se elaboró el plan de trabajo. “Ese plan está en desarrollo. El primer conjunto urbano de los tres grandes en los que vamos a trabajar con enfoque integral en un plan de cinco o seis años es Piedrabuena”, explica Maquieyra. Piedrabuena es otro de los grandes complejos históricos, como Soldati. 

Las intenciones están -asegura el funcionario-, falta confirmar si se logran los fondos para invertir. En 2017 el IVC destinó al mantenimiento de los conjuntos sociales de la Ciudad $252 millones. Fue un aumento del 38% sobre lo que se le había destinado en 2016, pero representa sólo el 10% de lo que se planificó invertir: según el presupuesto eran $2.450 millones.

Desde el IVC explican que la diferencia está en que preveían una transferencia de alrededor de $900 millones del Gobierno nacional que no se concretó durante 2017. Pero eso todavía deja una subejecución importante: descontados los $900 millones serían $1.150 millones los que se tendrían que haber destinado, y de los cuales se invirtió sólo el 22 por ciento. El resto habría sido destinado a otras obras, como conventillos y hogares de tránsito o a complejos que no están oficialmente dentro del programa de mantenimiento. De todas maneras, de los fondos que el IVC creía necesitar para mejorar esos complejos, sólo se les destinó un 10 por ciento.

A futuro Maqueiyra señala también que la política cambió. Dice que no van a construir grandes conjuntos que alojen a miles de vecinos, sino que privilegian complejos más chicos, con edificios pequeños, de tres o cuatro pisos, y con menor cantidad de edificios. Es lo que se hizo en los nuevos complejos de la Ciudad, como Lacarra.

No van a construir grandes conjuntos que alojen a miles de vecinos, sino que privilegian complejos más chicos.

Otro de los cambios de política es el acompañamiento de los vecinos. “No había había una cosmovisión de integración en la Ciudad. Cuando el edificio estaba más o menos terminado, los mudaban”, dice Maquieyra, sin mucha preocupación por lo que pasaba después. Lo contrasta con lo que hace actualmente el IVC: “Estamos entregando con todo un proceso, de estar antes de la mudanza, durante la mudanza y después de la mudanza”. Maquieyra asumió en el IVC en 2016; lleva menos de dos años de gestión. El PRO, sin embargo, lleva 10 años a cargo de la política de vivienda social de la Ciudad.

Los mayores esfuerzos del IVC en ese sentido se dan con los vecinos de las villas que se están urbanizando en la Ciudad, como la Villa 20 o la Rodrigo Bueno, en las que se construyen viviendas sociales al lado del barrio para mudar a las familias que tienen que ser desalojadas para la urbanización.

Las soluciones para quienes están en situaciones precarias, pero no son parte del proceso de urbanización de villas, son pocas. Familias, como la de Mónica, que están en departamentos defectuosos y en muchos casos con hacinamiento no tienen muchas opciones. En la Ciudad faltan casi 72 mil casas, según la última estimación publicada por el Gobierno porteño, gente que no puede acceder a ellas en el mercado, pero que por el momento no son la prioridad del Gobierno.

Que las nuevas viviendas sociales sean construidas a una escala más humana y el proceso de mudanza y organización sea acompañado por el Estado es un cambio bienvenido de acuerdo a los especialistas. Falta ver qué va a pasar con las miles de personas que ya viven en las viviendas sociales, con problemas edilicios que hasta ahora el Gobierno no resolvió. Las intenciones parecen estar, falta ver si estarán los fondos.

Este artículo se realizó gracias al apoyo del Pulitzer Center on Crisis Reporting.

Agradecemos a Cecilia Segura, presidenta de la Auditoría General de la Ciudad; Jonatan Baldiviezo del Observatorio del Derecho a la Ciudad; Patricio Clare y Vanina Lekerman de la Defensoría de la Ciudad de Buenos Aires; Florencia Girola investigadora del CONICET, y a los vecinos del complejo Villa Soldati, Lita y Karina, y del complejo Mugica, Mónica, Alicia, Antonio y Graciela, que colaboraron con esta nota con su tiempo y explicaciones.

Crédito de la fotografía: Rodrigo Cascallares.

La discusión sobre los títulos en América Latina

La discusión sobre la importancia de los títulos de propiedad tuvo un momento álgido en América Latina durante los años ‘90 con las propuestas del empresario peruano Hernán De Soto, que sostenía que la formalización de las propiedades le daría a esa población acceso al mercado formal y al crédito, que podrían invertir en sus hogares y en sus negocios, lo cual los ayudaría a salir de la pobreza.

En línea con esa teoría, Perú implementó durante los años ‘90 y principio de los 2000 un plan masivo de titularización, que otorgó más de 1,5 millones de escrituras. México fue otro de los países que implementó programas masivos de titularización: se entregaron más de 2,5 millones de escrituras. En ese caso el programa empezó mucho antes, en 1974, pero se modificó luego de una reforma en 1992 que permitió transformar tierras rurales que sólo podían ser trabajadas por sus dueños y que no podían ser vendidas, los ejidos, en tierras privadas.

¿Funcionaron los programas de titularización?

Para algunas cosas sí; para otras, no. Donde sí se ve un impacto de los títulos es en algunos indicadores sociales, como los niveles de educación o las tasas de embarazo.

En otro aspectos, el efecto es menos claro. Uno de ellos es la mayor inversión en las viviendas. Aunque hay evidencia de esto, hay discusión sobre si es el título el factor determinante o si lo es la seguridad de no ser expulsado de la vivienda, algo que en asentamientos consolidados puede pasar sin la tenencia formal del título, lo que genera una mayor inversión en la vivienda. Algo similar ocurre con los servicios públicos, ya que en muchos casos se puede acceder a ellos sin ser propietario formal.

En cuanto al acceso al crédito, no hubo un impacto importante. Los bancos miran más el nivel de ingresos de las personas que los títulos de propiedad al dar un crédito, y los dueños no son muy proclives a hipotecar su casa y arriesgarse a perderla.

Para conocer más sobre la situación actual en Perú, ver la nota de Ojo Público: Los papeles de la tierra: la interminable crisis de la titulación en el Perú

Para conocer más sobre la situación actual en México, ver la nota de Animal Político: Un hogar con escrituras y servicios, un privilegio al que no tienen acceso los olvidados de la Ciudad De Mexico. 

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